加强制度建设 严格制度管理
——用制度管权、管事、管人的理论探讨
罗建平

一、什么是制度
制度是什么？但关于制度是什么的问题，并不是一个很容易回答的问题。在制度分析史上也很难找到一个统一的或是共同认可的答案。
“制度”一词，在中国思想史上久已有之。《商君书》中就曾有过这样的叙述：“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也，事本不可不抟也。制度时，则国俗可化而民从制；治法明，则官无邪；国务壹，则民应用；事本抟，则民喜农而乐战”。按《辞海》解，制度的第一含义便是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。汉语中“制”有节制、限制的意思，“度”有尺度、标准的意思。这两个字结合起来，表明制度是节制人们行为的尺度。
社会科学家所谓的制度就是行为的规则或方式。尽管对制度有各种不同的定义，但总体来讲，制度是指人们在行为中所共同遵守的办事规程或行为准则。更通俗地讲，制度就是社会成员的行为规范或共同认可的模式。就一个社会而言，其中任何个人、组织、社团，甚至包括政府都生存在特定的制度体系中，受其束缚，受其制约。简言之，制度即行为的模式。所谓“国有国法”，“家有家规”，就是指不同的组织、团体、企业有不同的规章制度。就部队这一特殊的组织，规章制度指由相关部门制定的以书面形式表达的并以一定方式公示的非针对个别事务的处理的规范总称。它是对法律、条令的一种细化。首先规章制度必须由各级组织在调查的基础上制定，其次、规章制度必须以各种方式公示，再次、规章制度是规范，是有关权利义务的设定，非针对个别人个别事件。

二、怎么加强制度建设
部队的共同条令是规范和制约全军行为的总和，是我们治军的行为依据。但条令不可能对不同的部队的不同活动的所有方面和全部细节都一一作出规定。因此，要把法律、条令的各项规定和要求真正落到实处，还需要进一步加强制度建设。 胡锦涛同志指出，要把党章的各项规定和要求真正落到实处，归根到底要靠制度作保障。同样，部队建设和发展的保障也是靠不管完善部队的各项规章制度。目前，我们消防部队不少具体的规章制度还不够完善，使一些消极腐败现象有了可乘之机。我们要适应新形势新任务的要求，加强制度建设和创新，提高制度建设的质量和水平，推进部队建设的制度化、规范化。
制度建设是部队建设的重要方面。经过８０多年的发展，从总体上说，部队始终坚持党的领导和全心全意为人民服务的宗旨，保持着旺盛的战斗力。但也要看到，在一些个别人的身上还存在着与部队建设不相适应、不相符合的问题。特别是我们消防部队，一是由于工作点多、面广、人员少、任务重，这样就形成了人员分散、不利集中管理的困难，造成了政治思想教育和部队正规化建设工作不易落到实处，队伍中人员思想动态也不能及时被掌握。二是随着市场经济的发展，工厂、企业、娱乐场所增多，一些消防监督部门工作人员长期与他们接触，刺激了一些同志的金钱意识，助长了实惠观念，奉献精神受到了冲击，职能意识和责任观念逐步淡化。个别人员甚至私欲膨胀，视国家法律、工作职责和人民生命财产安全为儿戏，将国家赋予的消防监督执法权变成了其中饱私囊的工具。为解决这些问题，不仅需要加强思想教育，更需要加强制度建设。应适应市场经济条件下的新形势新任务，加强制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进消防部队的建设制度化、规范化，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。可以说，只有搞好制度建设，消防部队的建设才有坚实保障。
加强制度建设，应坚持科学性、适用性、系统性的原则。坚持科学性原则，就是通过科学总结我们消防部队建设的经验，深入研究改革开放和发展社会主义市场经济条件下消防部队建设的特点和规律，有针对性地建立健全相应的制度措施。坚持适用性原则，就是注意把那些经过实践检验的成功做法上升为法规制度，保证制定的法规制度行得通、做得到。坚持系统性原则，就是既重视基本的法规制度，又重视具体的实施细则；既重视单项制度建设，又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套；既重视消防部队制度的建立健全，又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。
加强制度建设，应树立改革创新的观念。制度不是一成不变的，制度建设不可能一劳永逸。随着时代的发展和形势的变化，消防部队的各项制度应该不断丰富、完善和发展，以实现制度建设的与时俱进。因此，以改革创新的精神研究和解决制度建设中面临的重大理论和实际问题，是当前制度建设的迫切要求。制度的改革创新是一项复杂的系统工程，改什么、怎么改、何时改，需要进行综合考虑。要善于把握改革创新的时机，抓住改革创新的重点，掌握改革创新的节奏，确保改革创新的效果。

三、如何用制度管权、管事、管人
如何用制度管权、管事、管人，在消防部队中构筑起“不愿为、不能为、不敢为”的防范机制，有效地预防了各类事故的发生。可以从以下三点做起： 
（一）加强教育，筑牢思想道德防线，使全体干战“不愿为” 
自觉遵守规章制度，必须立足教育。我们消防部队来自五湖四海，习惯风俗、思想观念、价值取向呈现多样化，要通过规范学习制度，把教育工作具体化，让大家了解知道该怎么去做。根据不同时期，针对不同情况的开展理想信念教育，把自律与他律、教育与管理结合起来，引导干战树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、利益观、地位观。通过运用多种形式，多种载体，多种途径的教育，增强广大干战廉洁自律和拒腐防变的自觉性。 
（二）用制度管权管人管事，使全体干战“不能为” 
对于我们消防部队，在不断完善规章制度的同时，加强各项制度的落实，使干战没有违反制度的条件，要加强各级领导的责任心，层层落实。实践表明，许多规章制度之所以没有发挥应有的效力，一个重要的原因就是执行不力、落实不够。在实际工作中，个别同志缺乏按制度办事的观念，习惯于我行我素；在处理问题时，没有严格按照党章和制度的规定去办。这就导致许多好的制度形同虚设。学习贯彻法律法规、条令条例和各项制度并贯彻落实。一是加强对制度的宣传教育，维护制度的权威性。应通过宣传教育，把坚决执行部队制度的理念渗透到每一位同志的行为准则、价值观念、道德标准之中，不断提高广大干战贯彻执行制度的自觉性和坚定性。二是坚持领导带头。任何一个领导干部都不能不受制度的约束。各级领导干部要把执行和维护制度视为自己的基本职责，增强带头学习制度、模范执行制度的自觉性，以尊重和维护制度的模范行为推动形成全军崇尚制度、严格执行制度的良好氛围。三是抓好经常性的监督检查。采取定期检查和不定期检查相结合等方式，保证各项制度真正落到实处。加大对违反法规制度行为的查处力度，做到令行禁止、违者必究，真正使部队制度成为全体干战共同遵守的行为准则。
（三）强化管理，发挥监督的合力作用，使全体干战“不敢为” 
一是抓行政监督，实行内部防。二是根据消防部队与地方接触多的特点聘请社会义务监督员，实行外部防。三是强化了党内监督，实行党内防。首先是每年开展民主评议党员，通过党员自评互评，互相监督；其次是每年召开领导干部民主生活会，领导干部对照上级规定的内容和群众提出的热点问题进行自查自纠，接受群众监督；第三是坚持领导干部述职述廉，接受干部群众测评。 四是坚持法律法规，实行专业防。如消防监督人员外出检查要做到两人以上，以实行相互监；在对一些项目和审批要按程序并请专业人员不定期检查等。从专业上做好预防工作。使全体干战“不敢为”。
总的来说，要真正做到用制度管权、管事、管人。就是要不断完善消防部队的规章制度，并切实加以落实。