从社会道德教育方面看，1890年（明治23年）以天皇名义颁布的《教育敕语》不仅是砥定日本新社会道德的基石，而且也是建立“一家”日本的关键性文献。《教育敕语》以儒家的“齐家治国平天下”为出发点，以为“……我臣民克忠克孝，亿兆一心，世济其美，此我国体之精华而教育之渊源……尔臣民孝于父母，友于兄弟……一旦缓急，则义勇奉公，以扶翼天壤无穷之皇运……” 20 可见，其核心内容是“忠孝”，而以孝为社会道德之本。旧日本文部省后来发布的《敕语衍义》将忠孝谓为“国体之精华而教育之渊源”作出了这样的解释：“国君待臣民以恳切之情，臣民待国君以忠孝之道，此德义之极大者也……国君出自慈善之心爱抚臣民，臣民不忘恩义而对君父尽忠孝之道……”“由此观之，我邦卓然屹立于东洋诸国之间，知君臣父子关系得其宜之方者，无非基于教育，外此则不知其然也”。 21 对于“扶翼”皇运，还从社会达尔文主义出发，认为社会之构成，国家之组织，必然需要统治者，小至酋长，大至君主，恰如蜜蜂、蝼蚁或鹤群、象群一样，由一个一家之长，集权力与权威于一身，方能正常运作。 22

　　就国家管理的层面上看，“大政奉还”和“王政复古”是为了抑制传统的朝廷旧势力的抬头，从而维护新官僚的既得利益。 23 自明治维新以来的日本官僚制，是在引入西方文官制度的基础上形成的，但这并不能否认原有官僚制家族性传统的影响。明治新官僚的出现固然在一定程度上否认了近世日本官职的世袭制，然而，传统本身的影响却是潜在的、无法简单地予以否定的。新官僚掌权后，虽然因打破旧有的门阀制、实行考任制而广开仕途之路，出现了“英俊竞进”的局面，各种社会阶层的人们都可以凭自己的能力而非出身进入国家机关工作。 24 但是，平民化的结果如福泽谕吉在1888年所观察到的：“官员者殊少男子气概，动辄屈其节以事人，其举动时时陷于卑微，盖彼等之生活皆须依赖于俸给以免于饥馑故也”。 25 也就是说，1887年（明治二十年）官制改革后，日本政府部门很快就从“创业”、“革新”的局面回复到了“秩序的时代”。不过，新的官僚制稳定后，日本近世之前的“下剋上”现象就在官僚与政府间出现了，特别是战前和战中军部官僚气焰最盛。 26 而这种“官僚支配”的局面，如前所述，在战后也很快就恢复了。 27

　　历史上家长式教育模式以及家族性的传统，构成了现代日本官僚机关内部关系的一个准则。而这两种原因的社会意识背景，大概在中国也能找到，即历史上缺乏尊重个人权利的传统，不过在日本主要表现为喜欢服从的人比喜欢自由的人多。 28 服从或盲从正是家长制家庭所具有主要特征，或许也是任何形式的家族性得以存在的基础。

三、家族性的利弊分析　　对于官僚制的评论，无论在哪个国家，指责都多于肯定。这不足为怪。事实上，任何事物都有两面性，老子就曾说过：“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。 29 如果必须革除官僚制的弊病，我们也必须认识到不可能废除这种制度。应当说，官僚制与国家本身一样，是人类社会的一个“必要的罪恶”。不认识这一点，那么任何评论都会失于偏颇，也会因此而有害。人们只能限制它的弊害之处，但也要依靠它来进行社会和国家管理。像在中国，人们原本对社会主义制度的优越性深信不移，认为由于社会主义是为多数人谋利益的事业，所以不容怀疑地是人类历史上所建立的最进步的制度。然而，正是由于这种绝对的、违反历史唯物主义的宿命论认识，造成了社会主义制度在实践过程中的种种失误。 30 人类社会实际上不可能创造出或制造出什么尽善尽美的制度来，如果一定要相信人的完美，除非从宗教中寻找答案，否则就不可能得到正确的结论。对于官僚制及其家族性的问题，也应本着这种认识去观察，庶几可以获得客观的认识。

　　对于官僚机构家族性的诸多弊病，笔者无须多言，主要是指它对国家决策产生不利影响的各种表现。官僚的家族性本身并不一定构成一种弊害，通常要与决策过程或公权力行使过程结合起来进行分析，才能看到它的负面表现。至于家族性导致的腐败和对互相错误的包庇、遮掩等，则不是它的主要表现。一般认为官僚制在决策和权力方面产生结构性弊病的症结在于自民党一党长期执政。

　　从1955年“五五年体制”建立到1993年它的终结，自民党长期执政。为保证自民党政策的连续性，必然要建立与官僚机构的紧密联系，以使决策的具体细节及其执行更为顺利。在这种体制下，只要官僚机构保持精英队伍，在国家管理问题上保持一定的效率，那么，即使一位省厅大臣平庸无能， 31 国家机构的运行也不会受到重大影响，也不会出现重大失误。事实上，“五五年体制”建立以后，日本经济高速发展，社会迅速进步。那时的人们并没有过多地指出这种与政治紧密相连的官僚机构有什么严重的弊病。不过，在二十世纪八十至九十年代之间苏联解体后，人们开始谈论起“官僚主导”、“官厅优位”的弊端，认为官僚实际决策的模式不利于国家政治的领导，不能使日本迅速应付国际突发事件，因此要进行行政改革。 32 

　　事实上，不能迅速适应突变，正是官僚制的一个特点，假如官僚还扮演着实质决策人的角色，就会产生真正的危害。中国北宋时期的国家管理实际上掌握在胥吏手中，官员们则十分闲适，以致于后来的清代官员对此感叹不已。但是，这种在和平时期能够有效运作的国家管理制度，在战争一起——女真人打到首都汴梁（今河南省开封市）——时，立刻就土崩瓦解了。也就是说，由吏役治理的国家只能适应正常社会环境，乱世的治理必须靠政治家。

　　为什么官僚主导的国家机关不能适应迅速变化的环境？一个原因在于行政机关的构成和工作特点。首先，日本各省厅之间的密切关系属于一种必要的组织忠诚，这是保持工作效率和减少人事磨擦所要求的凝聚力。然而，这种忠诚如果发展到将公众利益置于不顾，为组织利益而掩盖错误、宽容违法的程度，形成同气相许、同病相怜，一荣俱荣、一损俱损的结构，就会变质为中国人通常所说的官僚主义了。 33 进一步说，如果官是从吏升任的，那么官和吏之间也就有了一层习惯性的忠诚关系，甚至官就是吏的代表。 34 由于官、吏的这种“一家”关系，在官僚主导的条件下就降低了官的决策能力。其次，行政机构工作的基本要求是依程式，如果破坏办事程序的话，自然就可能发生越权或滥用权力的情况。但是，当时局变化而没有确定的程序可循之时，官僚习惯性地或必要地去遵循程序，就会拖延问题的解决。可以说，效率与程序是行政工作中永恒的矛盾。再次，日本在现行与党政治体制下特有的政治现象是存在着国会议员与官厅之间的“同族关系”，二者互相依赖、互相帮助，议员需要官厅制定有利于自己“族群”利益的政策，官厅需要议员协助使自己的政策在国会通过。 35 也就是说，官僚与政治家之间建立的这种同族关系，它所强调的是使政治交易固定化、明确化的意图，是一种日本特有的政治道德上的义务或责任，而这种义务或责任的不利之处就是共同拒绝于己不利的任何变化。

　　说实在的，在日本官僚与国会、政府的家族式关系模式下，国家政策法律的制定与执行与中国十分类似。中国政府构造的特点是官、吏不分，党与政不分。譬如，正常情况下，一个人年轻时进入政府机关，从基层做起，如果升职到了县、市、省或中央行政机关的领导（包括正职和副职），就成了所谓的政务官了；当他到了一定年纪或任职期满（按宪法规定，行政首长连续任职不得超过10年），如果还有工作能力，就会经过选举，进入人大担当常委会委员以上的职务；贯穿这个人成功渡过公职一生的主线，是他能正确理解和执行共产党的政策方针。中国目前政府机关的官僚主义、腐败等等现象，都与这种议、官、吏一家的制度有关，也与一党长期执政所带来的惰性有关。不过，尽管日本官僚制从九十年代初显现出一些类似的弊病，但与中国官僚体制下的弊病相比仍是小巫。区别就在于日本政治制度整体上的民主程度比较高，任何政治决策与执行不能全然摆脱民意的制约。

　　再譬如，德国政府官僚的政党性比之日本有过之而无不及，曾有“行政机关政党化”（Parteipolitisierungdes Beamtentums）的说法。在德国官僚机构中，行政决策的68％要受到高层行政官员的影响，而这些官员们的大多数都是某一政党的成员。 36 这一现象引发的问题多少与科尔（Helmut Kohl）为总理的联盟党长期执掌政府（从1982年至1998年，科尔因此成为德国历史上执政时间第二长的总理）有关。不过，在德国，这一问题没有在日本严重，持续的时间也没有日本长久，区别在于德国有一个强大的反对党，终究可以取而代之，也就是说，政治家之间的对立最终可以使行政忠诚转化。

　　为解决官僚制的弊病，有的日本政治家和学者提出要引入英国式的政府原则。自由党党首小泽一郎提出了一些主张，例如他认为，政务官应自己进行议会答辩，不要让官僚代答，自身要对政策的制定和执行负责；官僚也只就自己份内之事负责，只扮演好助手的角色。 37 山口二郎教授认为，在政党政治方面，日本与英国的最大区别在于政党的“主体性”。主体性有政策和组织两方面内容。在政策方面，政党应具备自我决策的能力，只在细节问题上借助官僚的帮助；在组织方面，每个政党成员都应当服从全党的路线，不能形成独立的“族群”。从这两点看，日本的政党没有主体性，或曰日本的政党由于家族性传统，在构造上就不成熟。 38

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　　无论是什么样的一党政治，在一党操纵政治过程的情况下，社会政治层面上的政党构造不可能真正成熟，也即不可能真正体现民主制度的要求。在一党政治下，即使有民主，对于执政党来说，大部分也是装出来的，是对宪法无可奈何的服从。在一个民主国家中很难设想像在日本这样，政治家居然会公开宣称国民享有的权利“过剩”，而同时这些政治家仍然能掌握权力、制定政策。 39 如果这些政治家不是有把握在下次大选中能够再次平稳当选，他们就不敢这样说。他们之所以有这种把握，不一定是出于对自己信念正确性的认识，而是他认识到，支持他们的一些固定利益集团和具有家族心理的选区民众总会投票选举他们。所以，官僚制的家族性归根结底在于日本社会本身，是社会传统决定了现时政治构造和政治过程。有学者注意到，外来的思想不可能使社会意识发生突然的转变；任何政治理念都是国民个性集中化、组织化的表现;早在明治维新时期，伊藤博文就指出过，日本社会就是一个“乡党社会”，“家”和“同族团”是社会政治制度的基础。 40 所以，日本全社会都有一种“一家”观念，它阻碍建立执政党与反对党在政治上平分秋色的民主决策机制。

　　从上面谈到的情况看，日本战后政治舞台除在九十年代初有过短暂的社会党连立政权外，不管是“五五体制”还是“连立体制”，都是一党独大的局面。因此，日本政治制度与其他西方国家的最大区别是没有一个强大的反对党势力，日本选民似乎缺乏其他西方国家公众那样的政治自我意识，而民主国家中选民的政治自我是形成两党政治的社会基础。还有一个令人感到奇怪和困惑的现象是：当一个在野党如原社会党有机会成为执政党时，它不去积极争取，反而却缺乏执政的勇气，立志甘作“千年反对党”，主动放弃这样的机会。 41 可以这样说，如果日本政治舞台上不出现一个足以与自民党相伯仲的政治力量的话，不仅日本的代议制民主仍将保留集权现象，而且官僚制的弊病也不会根除，政治和官僚制的家族性特点也将会继续存在下去。

四、结语　　上面谈论的多数是一些日本官僚制家族性存在的问题。“官僚”一词在汉字中与“公务员”或“官员”相比，具有贬义，代表着刻板、不讲人情变达的表现；“官僚制的家族性”如果代表着一种办事时按照传统的效忠性

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